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En México, la Constitución(1) establece que los hidrocarburos pertenecen a la Nación y que Petróleos Mexicanos (PEMEX) es la entidad estatal encargada de llevar a cabo en exclusiva la explotación de los mismos. Esta configuración tiene su origen en 1938, cuando el presidente Lázaro Cárdenas declaró la expropiación de la industria petrolera, a raíz de una serie conflictos laborales entre las empresas petroleras privadas
y sus empleados.
Esta modificación supuso la creación de PEMEX como único ente encargado de la explotación del petróleo. Sin embargo, la reciente Reforma Energética de 2008 amplió la participación de la iniciativa privada en las actividades de exploración y producción. Este hecho no supuso que el Estado perdiera el dominio de los hidrocarburos, ya que sigue prohibido celebrar contratos que supongan la cesión de la renta petrolera a las empresas, lo que implica que no se pueden otorgar concesiones ni realizar pagos en especie.
Debido a la historia mexicana, la identidad nacional está estrechamente ligada a la propiedad del petróleo. Ello, unido al hecho que los ingresos petroleros representen una gran proporción de los recursos del sector público presupuestario, ha frenado en gran medida la apertura de la industria petrolera mexicana a la inversión privada. Aun así, como se expone a continuación, los tipos de contratos y las atribuciones de PEMEX y las empresas han ido variando a lo largo de los años.
PEMEX siempre ha realizado contratos de servicios con empresas nacionales y extranjeras para realización obras, adquisiciones y arrendamientos. Hasta el 2008, estos contratos se realizaban únicamente bajo las leyes generales de contratación del Estado(2). Desde ese año y en adelante también pueden otorgarse por la Ley de PEMEX(3). En este tipo de contratos, PEMEX define los proyectos antes de su asignación en cuanto a costos, tecnología y alcances. Además, el pago a la empresa por su labor se realiza únicamente por trabajo terminado, independientemente de los volúmenes de producción del proyecto(4).
En 2003 se crearon los contratos de servicios múltiples con la finalidad de aumentar la producción de gas, dando oportunidad a que las empresas privadas aportaran sus diferentes capacidades, y disminuir los costos administrativos, al asignar a un solo operador la ejecución de un amplio abanico de servicios. Así, el contratista se desempeñaba como operador del ciclo completo de proyectos de exploración y producción. El pago se llevaba a cabo en base al volumen de trabajos realizados(5), con algunos incentivos para la exploración y el aumento de la producción(6). Si bien este tipo de contrato desapareció con la creación del nuevo esquema de contratación en 2008(7), fue el claro antecedente de este.
Contratos Integrales de Exploración y Producción: un cambio de paradigma
En 2008 se aprueba la Reforma Energética con la intención de generar los cambios necesarios para abordar los problemas de deterioro financiero y operativo que estaba enfrentando la industria petrolera mexicana. Uno de los cambios que se realizaron al marco legal fue el de incrementar la capacidad de PEMEX para trabajar con la iniciativa privada, como estrategia para frenar la caída de la producción.
Concretamente, se creó la Ley de PEMEX, que regula las contrataciones para lo que se denominó actividades sustantivas de carácter productivo(8) de la industria petrolera, lo que supuso darle mayor flexibilidad y atribuciones a PEMEX para contratar según sus necesidades. Además, es la base legal por la cual se crean los nuevos contratos integrales.
En este tipo de contratos, creados en 2010, los contratistas desarrollan de manera integral los proyectos. Para ello se les cede áreas de hasta 170 kilómetros cuadrados, por periodos que pueden alcanzar los 35 años. El pago consiste en el reembolso del 70 al 80 por ciento de los gastos en que incurra el contratista, más una tarifa por barril(9) (a definir para cada proyecto). Actualmente se encuentran en proceso de licitación campos maduros y se espera que los primeros ya estén en marcha para este año, e ir aumentándolos en un futuro cercano.
Y en este contexto, ¿qué se discute en la agenda pública?
En México aún existen varios debates abiertos alrededor de los contratos, algunos de los cuales polarizan a la sociedad y a la clase política mexicana. Un ejemplo de ello, es la discusión entre aquellos que defienden su apertura de la industria a la iniciativa privada y los que, por el contrario, defienden que la actividad petrolera debe ser una función exclusiva de PEMEX(10). Esta cuestión jugó un papel muy importante durante la reforma de 2008, donde se dio una amplia discusión en torno a la participación de la iniciativa privada en la industria, existiendo una fuerte resistencia desde diversos sectores. De hecho, la legislación que norma la creación de los contratos integrales ha sido objeto de varias acciones legales en contra(11), que aunque no tuvieron éxito, retrasaron la implementación de los mismos.
“... Se creó la Ley de PEMEX, que regula las contrataciones para lo que se denominó actividades sustantivas de carácter productivo de la industria petrolera, lo que supuso darle mayor flexibilidad y atribuciones a PEMEX para contratar según sus necesidades”.
Otra de las discusiones existentes son los continuos actos de corrupción y extorsión que involucran a funcionarios de PEMEX encargados de las contrataciones. Tema no menor, al que se le añade la falta de instituciones de control y regulación fuertes e independientes que hagan frente a este problema, y que aseguren competitividad, así como procesos adecuados. Sin embargo, hay un tema central que no ha sido tratado, salvo marginalmente, en el debate público: la insuficiencia de información pública sobre los procesos de licitación y contratación de PEMEX, y la necesidad de transparentarlos. En un contexto de fallas institucionales, de aumento y mayor flexibilización de las contrataciones, la existencia de información clara, útil y oportuna sobre los procesos mencionados se vuelve fundamental para que diferentes actores, ciudadanos, académicos y políticos, cuenten con las herramientas para evaluarlos y presionar en que se tomen las medidas oportunas. Y así, de esta manera, disminuir los espacios de discrecionalidad y corrupción, asegurando contratos mejores y más eficientes que salvaguarden el interés público, evitando el despilfarro de los recursos, tanto los económicos como los naturales. En este sentido es necesario abrir el debate e impulsar la cultura de la transparencia en esta materia, para impulsar cambios en el marco normativo(12) y mejorar la política pública existente.
(1) Artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
(2) Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas y Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.
(3) Si PEMEX considera que se trata de actividades sustantivas de carácter productivo.
(4) Grunstein, M., (2010). De la caverna al mercado. Una vuelta al mundo de las negociaciones petroleras. México DF: CIDAC
(5) Bajo el marco normativo general de contratación del Estado
(6) Rodríguez Padilla, V. (2010). Contratos de Servicios Múltiples en PEMEX: eficacia, eficiencia y rentabilidad, Revista Problemas del Desarrollo, 163 (41), 119-140.
(7) La última licitación se realizó en 2007.
(8) Un problema que se ha señalado desde varios sectores es la falta de una definición clara sobre qué actividades se incluyen dentro de este término. Por lo tanto, PEMEX, bajos sus propios criterios, es quien decide contratar bajo uno u otro marco normativo.
(9) Ya en estos contratos el pago va ligado al volumen de producción.
(10) Para estos últimos, la solución pasa por recapitalizar a la entidad y mejorar su funcionamiento.
(11) En 2009 los diputados presentaron una controversia constitucional, y en 2011 lo hicieron varios presidentes municipales, pero sin éxito.
(12) Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, 2006.
BIBLIOGRAFÍA
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2011.
Grunstein, M., (2010). De la caverna al mercado. Una vuelta al mundo de las negociaciones petroleras. México DF: CIDAC
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, 2009.
Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, 2009.
Ley de Petróleos Mexicanos, 2008.
Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, 2006.
PEMEX (2010), Contratos Integrales EP: alcances y oportunidades, disponible en línea en http://contratos.pemex.com/portal/files/content/alcance_oportunidades.pdf
Rodríguez Padilla, V. (2010). Contratos de Servicios Múltiples en PEMEX: eficacia, eficiencia y rentabilidad, Revista Problemas del Desarrollo, 163 (41), 119-140.
