| 
En 2008, Ecuador adoptó una nueva Constitución que incorpora fundamentos novedosos para el régimen de desarrollo del país y la industria extractiva, los cuales incluyen el buen vivir, una nueva distribución territorial, el reconocimiento de los derechos de la naturaleza y la categorización de los sectores petrolero y minero mencionado como recursos estratégicos, bajo el control y administración exclusiva del Estado(2).
Tras su aprobación, el proceso de aplicación de los nuevos mandatos y reformas constitucionales impulsó un acelerado cambio en la gestión de los gobiernos autónomos descentralizados (GAD) y una ratificación del manejo exclusivo de los sectores petroleros y mineros por parte del gobierno central. Dicho proceso ha tomado un tiempo de adaptación, por ello las disposiciones constitucionales sobre ordenamiento territorial fueron recientemente desarrolladas a través de la expedición del “Código orgánico de organización territorial, autonomía y descentralización” (COOTAD) y de otras leyes, como el “Código orgánico de finanzas públicas”, vigentes desde octubre de 2010.
Entre el ejercicio de aplicar la Ley y el de precautelar los fundamentos constitucionales, estos hechos mostraron limitaciones normativas respecto a los procesos de participación y a la división de competencias entre el gobierno central y los GAD. En este artículo buscamos evaluar los desafíos y dificultades que han enfrentado los gobiernos locales en la aplicación de estos temas, tomando en cuenta que son ejes fundamentales en los procesos de ordenamiento territorial.
¿Son los procesos de ordenamiento territorial inclusivos?
La participación de la ciudadanía en los procesos de ordenamiento territorial actualmente se destaca debido a que se la ha concebido como un derecho constitucional tanto en los procesos de toma de decisiones como en los de planificación y gestión de los asuntos públicos(3). Sin embargo, existen dos importantes condiciones que restringuen la participación ciudadana en este campo: la elaboración acelerada de planes de ordenamiento territorial, dada la necesidad de contar con recursos, y una institucionalización aún en proceso de las instancias estipuladas por la Ley para asegurar su existencia.
La participación ciudadana y el control social son concebidos por el marco legal ecuatoriano como lineamientos de desarrollo; con ellos se busca asegurar para comunidades, pueblos y nacionalidades una asignación equitativa de recursos. Los diferentes niveles de gobierno tienen el deber de coordinar los mecanismos que garanticen el derecho a participar en los procesos de planificación, es decir, en la elaboración y evaluación tanto de los planes de ordenamiento territorial, como de presupuestos. El “Código orgánico de finanzas públicas y planificación”, ha determinado que estos planes son un prerrequisito para la aprobación de presupuestos; lo que implica que deben estar listos hasta fin de año(4).
Esto ha puesto a prueba la capacidad de reacción de los diferentes GAD no solo en el proceso de elaboración, sino también respecto a la incorporación de las voces de sus poblaciones y de la categorización de sus necesidades; a lo cual
“La participación ciudadana y el control social son concebidos por el marco legal ecuatoriano como lineamientos de desarrollo, con ellos se busca asegurar para comunidades, pueblos y nacionalidades una asignación equitativa de recursos”.
se contraponen las dificultades que la normativa legal expedida por cada nivel de gobierno conlleva, pues parecen aun no establecer los mecanismos suficientes para promover una participación. El COOTAD(5) y la Constitución especifican que la ciudadanía tiene derecho a participar en audiencias públicas, asambleas, cabildos populares y consejos consultivos, así como a convocar a consulta popular sobre cualquier asunto de interés de la jurisdicción territorial.
La normativa establece, además, diversas instancias que buscan garantizar los procesos participativos, las cuales van desde un Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa (SNDPP) y un Consejo Nacional de Competencias (CNC) hasta instancias locales, como el Sistema de Participación Ciudadana y el Consejo de Planificación Participativa. El SNDPP fue el primero en instaurarse –en febrero de 2009– y a él siguió el CNC –establecido en enero de 2011–. Ambos articulan la política pública con la gestión territorial. El CNC, por su parte, lleva la dirección del proceso de descentralización liderado por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES). Mientras tanto, durante el presente año inició el proceso de transferencia de competencias desde el gobierno central a los GAD, los cuales también se han preparado para la elaboración de sus planes de ordenamiento territorial. Al mismo tiempo, se han organizado los sistemas de participación ciudadana(6) y los consejos de planificación, con lo cual se empieza a construir una institucionalidad joven que no necesariamente respalda los procesos participativos.
¿A quién corresponden las competencias del manejo de un recurso extractivo?
Las competencias de los GAD respecto al ordenamiento territorial se encuentran contenidas en la Constitución y en el COOTAD. En estos dos cuerpos normativos se establece que los GAD tienen competencias exclusivas respecto a la planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial(7). También se dispone que los planes de los GAD deben articularse entre sí y, a la vez, con el Plan Nacional del Buen Vivir (PNBV). Tanto en el COOTAD como en el “Código orgánico de finanzas públicas” se trazan algunos lineamientos para lograr esta articulación(8); no obstante, no existe un proceso específico que determine la forma en que se deben ir desarrollando estos planes, además, se ha dado la facultad para que cada GAD dicte sus propias normativas respecto a las directrices que orientan la formulación de los planes de ordenamiento territorial(9). Tampoco, no hay que olvidar que estas normativas tienen marcados los límites por disposiciones constitucionales, por las leyes y por el PNBV.
De forma adicional, para elaborar sus planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, los GAD también deben observar las disposiciones del PNBV (2009-2013), instrumento de obligatoria observancia para el sector público, ya que a él deben sujetarse tanto las políticas, programas y proyectos públicos, como la programación y ejecución del presupuesto del Estado, la inversión y la asignación de recursos públicos y la coordinación de las competencias exclusivas entre el estado central y los GAD(10). El PNBV, de forma adicional a los objetivos estratégicos que sirven para el desarrollo del país, también incluye una Estrategia Territorial Nacional, la cual es concebida como un instrumento de referencia para las políticas sectoriales y para las instancias públicas en todos los niveles y se enfoca principalmente en los siguientes aspectos: impulsar el buen vivir; contar con infraestructura eficiente para la movilidad, conectividad y energía; garantizar la sustentabilidad del patrimonio natural mediante el uso racional y responsable de los recursos naturales renovables y no renovables; y lograr la consolidación de un modelo de gestión descentralizado y desconcentrado con base en la planificación articulada; y la gestión participativa del territorio(11).
Respecto a las industrias extractivas, cabe mencionar que, debido a que los recursos no renovables se consideran como un sector estratégico, el gobierno central, a través del Ministerio de Recursos Naturales No Renovables (MRNNR), tiene directa influencia en la zonificación y ordenamiento de las mismas. Además, no se debe olvidar que en todos los procesos de ordenamiento territorial también hay que tomar en cuenta la zonificación para conservación realizada a través del Ministerio del Ambiente, la cual se materializa en la declaración de áreas protegidas y bosques protectores.
Como se observa, diferentes instituciones confluyen en la organización del territorio, lo cual a su vez puede generar conflictos debido a los intereses contrapuestos entre los ministerios y los GAD, o entre los propios GAD. En el sector extractivo, este conflicto podría hallarse en el manejo de recursos naturales, como el agua, la biodiversidad, los espacios productivos o los bosques, los cuales pueden ser afectados con la operación de la extracción de petróleo o con la minería.
“Respecto a las industrias extractivas, cabe mencionar que, debido a que los recursos no renovables se consideran un sector estratégico,el gobierno central, a través del Ministerio de Recursos Naturales No Renovables, tiene directainfluencia en la zonificacióny ordenamiento de lasmismas”.
El cuestionamiento a abordarse será ¿Hasta qué punto el gobierno local puede limitar el trabajo de una operación extractiva si ello contrasta con sus competencias?
Conclusiones y recomendaciones
La normativa existente sobre ordenamiento territorial en Ecuador presenta algunas debilidades que se relacionan principalmente con la falta de establecimiento de los tiempos con que los GAD cuentan para elaborar los planes correspondientes, pues es necesario remitirse a otras normativas que regulan los presupuestos para encontrar las fechas límite para ello. Otra falencia es que se deja a voluntad de cada GAD algunos lineamientos específicos para el desarrollo de dichos planes, por lo que aspectos como el tiempo de duración del plan podrían variar de un GAD a otro.
Asimismo, se ha podido observar que debido a la premura de contar con estos planes, los GAD han contratado a consultores para que los realicen; en consecuencia, se puede deducir que estas entidades no contarán con el tiempo suficiente para la compilación de la información y los datos necesarios para realizar propuestas de planes coherentes con las necesidades de cada gobierno local en sus jurisdicciones, así como con la ejecución de los procesos adecuados relacionados con la participación ciudadana en la planificación.
Con estos antecedentes, se puede decir que sería necesario realizar la unificación de criterios y lineamientos que deben ser tomados en cuenta al momento de elaborar los planes de ordenamiento territorial; además, estos deberían ser incluidos en una normativa, como el COOTAD, de forma que sean de obligatorio cumplimiento para todos los GAD.
Adicionalmente, es necesario que para próximos procesos de planificación del ordenamiento territorial en los GAD se fortalezcan sus capacidades en estos temas a través del apoyo gubernamental, principalmente. Al mismo tiempo, en nuevos procesos de planificación territorial sería importante la participación de todos los sectores estatales involucrados en cada territorio, de forma que no se generen conflictos entre las actividades que se desarrollan en cada jurisdicción.
(1) El Grupo Faro y CEDA son organizaciones de la sociedad civil que han trabajado en conjunto diversos temas para promover un manejo responsable y una mayor participación ciudadana en las industrias extractivas.
(2) Constitución de la República del Ecuador, art. 313.
(3) Constitución de la República de Ecuador, art. 95.
(4) En el “Código orgánico de finanzas públicas y planificación”, se incluye una disposición transitoria (cuarta) que establece que, hasta el 31 de diciembre de 2011, los GAD deben formular sus planes de desarrollo y de ordenamiento o adecuar los contenidos de desarrollo y de ordenamiento territorial en los instrumentos vigentes preexistentes. Una vez que se cumpla este plazo, los GAD no podrán aprobar proformas presupuestarias si no han sido aprobados los planes mencionados anteriormente.
(5) COOTAD, art. 303.
(6) COOTAD, art. 304.
(7) Constitución de la República del Ecuador, art. 262 # 1, art. 263 # 1, art. 264 # 1, y art. 267 # 1; COOTAD, art. 32 literal a, art. 42 literal a, art. 55 literal a, art. 65 literal a.
(8) El “Código orgánico de finanzas públicas” en su artículo 43, dice que los planes de ordenamiento territorial regionales, provinciales y parroquiales se deberán articular entre sí; para lo cual deben observar, de manera obligatoria, lo dispuesto en los planes de ordenamiento territorial cantonales y/o distritales respecto de la asignación y regulación del uso y ocupación del suelo. Además, los planes de ordenamiento territorial regional y provincial definirán el modelo económico productivo y ambiental, de infraestructura y de conectividad correspondiente a su nivel territorial, el mismo que se considerará como insumo para la asignación y regulación del uso y ocupación del suelo, en los planes de ordenamiento territorial cantonal y/o distrital; los planes de ordenamiento territorial cantonal y/o distrital definirán y regularán el uso y ocupación del suelo que contiene la localización de todas las actividades que se asienten en el territorio; las definiciones relativas al territorio parroquial rural, formuladas por las juntas parroquiales rurales, se coordinarán con los modelos territoriales provinciales, cantonales y/o distritales.
(9) COOTAD, art. 298.
(10) Constitución de la República del Ecuador, art. 280.
(11) “Plan Nacional del Buen Vivir”, p. 332.
