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En algunos espacios políticos y académicos de Colombia el ordenamiento territorial (OT) ha sido considerado como un ejercicio pionero en la definición de usos del suelo y en la defensa de bienes y servicios ambientales. No obstante los avances normativos y prácticos al respecto, aún es temprano para considerar si el proceso se ha consolidado y ha sido exitoso, más aun si se tiene en cuenta que en los últimos años ha venido soportando presiones de un modelo de recentralización del Estado, el cual se manifiesta hoy, entre otras formas, a través del auge de la economía extractiva de minerales e hidrocarburos.
Desde el final de la década de 1980, Colombia apostó por un Estado descentralizado, no solo en términos administrativos sino también políticos. La Constitución de 1991 ratificó ese proceso, introduciendo algunas innovaciones institucionales, por ejemplo, la expedición de una ley orgánica de ordenamiento territorial (LOOT) que concretara la posibilidad de crear administrativamente nuevas entidades territoriales supramunicipales (las provincias y las regiones), fortaleciera la autonomía municipal y definiera de manera más precisa las competencias de cada nivel de gobierno.
Sin embargo, ante la prolongada ausencia de esta ley(2), a mediados de la década de 1990, se avanzó en la definición de una política urbana, uno de cuyos elementos centrales fue la aprobación de la ley 388, en 1997, la cual apela de manera clara al principio de subsidiariedad contenido en la Constitución y convierte a los municipios en las entidades territoriales encargadas de la gestión del suelo mediante la formulación e implementación de planes de ordenamiento territorial (POT), a cuyo cargo estaría la reglamentación de los usos del suelo en áreas rurales, urbanas, suburbanas y de protección y expansión urbana. Los POT deberían además implementarse a través de los planes de desarrollo municipales y estar armonizados con estos últimos. A pesar de la reciente sanción de la LOOT, ese es el espíritu que persiste en el ordenamiento territorial actual.
En tal diseño institucional, el nivel de gobierno intermedio, el departamental, brilla por su ausencia y solo las corporaciones ambientales regionales, no relacionadas con los departamentos, intervienen aprobando técnicamente los POT. Por su parte, el nivel nacional ha tenido la responsabilidad de establecer lineamientos generales de política, brindando asesoría a los municipios para su implementación en los territorios.
Casi quince años después de la expedición de la ley 388, el balance del proceso aporta elementos positivos y negativos. Entre los primeros se encuentra el hecho de que esta norma en algunos casos ha sido vista como una oportunidad para potenciar la vocación del territorio y hacer de él un instrumento activo del desarrollo, además, dicha ley se ha convertido en un instrumento, potencial al menos, de gestión ambiental efectiva. Como aspecto por mejorar, aparece principalmente el de los precarios niveles de implementación de los POT identificados con ocasión de la revisión de los planes que la misma ley autorizó.
Los POT y la política de fomento a la industria extractiva
El diseño, en apariencia claro, de competencias en materia de OT generó sin embargo tensiones al nivel local y nacional. En el caso de municipios que representan algún tipo de interés para la nación –por contar con recursos naturales o tierras apropiadas para la ejecución de proyectos incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo–, las administraciones locales han visto reducida su autonomía, además de traslapadas y enfrentadas sus competencias en términos de ordenamiento. En dichos casos, el modelo se caracteriza por contar con escasas figuras de concertación entre niveles territoriales y por el sometimiento del poder municipal al nacional.
Un ejemplo de estas dificultades es el relacionado con los intereses encontrados que tienen o pueden llegar a tener el nivel nacional y el nivel municipal en materia minera y de hidrocarburos. La ley 388 plantea, refiriéndose a la regulación de uso rural, que dentro de los POT se incluirá “el señalamiento de las condiciones de protección, conservación y mejoramiento de las zonas de producción agropecuaria, forestal o minera”, es decir, los municipios mantendrían la autonomía en cuanto a la definición de usos del suelo asociados a estos tipos de producción.
No obstante, desde el año 2001 con el código de minas de entonces, luego con el decreto 2201 del año 2003 y más recientemente con la nueva reforma del código de minas, el gobierno nacional ha tratado de sustraer esta competencia a los municipios e incluso ha generado una mayor distorsión frente a las competencias de las autoridades ambientales regionales, es decir, las Corporaciones Autónomas Regionales.
Estos intentos han estado relacionados fundamentalmente con la necesidad de que los municipios reconsideren las zonas excluidas de actividad minera, en los casos en que ese uso se define como prohibido dentro de los POT, teniendo como argumento la necesidad de impulsar proyectos considerados estratégicos y contando como amparo con la autorización de las autoridades ambientales, que mayoritariamente son regionales, dado el tamaño de la mayoría de los proyectos mineros. Dichos intentos se relacionan también con la reglamentación de los macroproyectos de vivienda de interés social, frente a los cuales el decreto 2201 planteaba que “los planes, planes básicos o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos en ningún caso serán oponibles a la ejecución de (estos) proyectos, obras o actividades”.
Más recientemente, en febrero de 2010, se modificó el artículo 34 del código de minas (que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional(3) para incorporar dentro de las posibles excepciones a las áreas de reserva forestal regionales, con lo cual la intención de subordinar los instrumentos municipales de ordenamiento a las directrices nacionales se aplica al nivel regional. No obstante las decisiones que la Corte Constitucional ha tomado en torno a los intentos de sustracción de la competencia(4), el gobierno nacional ha mantenido el interés en lograr su propósito y en la práctica lo ha hecho.
Actualmente la industria extractiva constituye la principal apuesta económica del país, lo cual se refleja en dos hechos contundentes: en primer lugar, este sector recibió el 32,5% de la inversión del gobierno destinada al desarrollo productivo en el período 2002-2010; en segundo lugar, la participación de la actividad agropecuaria y la industria de consumo en los recursos programados entre esos mismos años apenas llegó al 8,6% y 12,4%, respectivamente(5). La contribución de la industria extractiva al PIB ha crecido más del doble desde 1995, ubicándose hoy en un 6,4%; por otra parte, su participación en las exportaciones ha pasado de 44,7% en el año 2000 a 70,5% en el 2010.
Un caso de estudio: Arauca
El caso del municipio de Arauca indica que en la práctica, más que en la norma, los criterios y decisiones del gobierno nacional se han impuesto sobre los municipales. Así lo muestra el propio documento de POT que Arauca formuló inicialmente en el año 2000 y en el que sorprendentemente no aparece ninguna mención sobre el que fuera por muchos años el pozo de extracción petrolera más grande del país. Lo mismo ocurre con la nueva versión del POT (2009), que sigue dejando de lado un tema que sin duda determina gran parte de la vida municipal.
Incluso, en una entrevista efectuada al funcionario municipal encargado del tema, éste resignaba las posibilidades de oponerse a posibles nuevas exploraciones y explotaciones en el territorio que se empiezan a adelantar, aun a pesar de que los costos socioambientales del pozo original son hoy importantes, uno de ellos es que los recursos del petróleo superpusieron los límites de la “civilización” sobre los límites de la subsistencia de los pueblos indígenas, además se han producido otras consecuencias, como la contaminación de aguas, el secamiento de lagunas y ríos y el uso de territorios originalmente indígenas, a pesar de la prohibición existente(6). Después de veinte años de actividad petrolera, el pueblo Macahuan perdió el 75% de su territorio por la colonización y los Hitanu y los Dome Jiwi el 95%”(7), según plantea una ONG que ha documentado el caso.
El funcionario afirma además que, frente al tema y de cara a las posibles nuevas exploraciones, el municipio no tiene dientes para regular el uso del suelo, aunque el uso principal de las zonas de posible intervención en el vigente POT sea forestal y de ganadería extensiva, así como uso agrícola complementario y uso condicionado para explotación maderera. En general, en la zona se prohíben todos los demás usos que atenten contra los principales: “Lo único que le queda a la alcaldía es pedirle a la nación que aporte en el ordenamiento territorial porque el municipio no tiene injerencia en esos aspectos y es la nación la encargada de definir quién explora y quién explota. Todo por encima de los municipios”, ha planteado(8).
Quizá la única compensación recibida por el municipio por los costos ambientales que ha soportado –así sea insuficiente– es el conjunto de recursos que el petróleo le ha dejado.
“Después de veinte años de actividad petrolera, el pueblo Macahuan perdió el 75% de su territorio por la colonización y los Hitanu y los Dome Jiwi el 95%”, según plantea una ONG que ha documentado el caso”.
Actualmente casi la mitad de la inversión pública total del municipio tiene como fuente de financiación los recursos de regalías provenientes de esta industria(9), pero el próximo año ellos se reducirán en casi un 40%, pasando de 41 millones de dólares en 2010 a 12,6 millones en 2012, debido a la reforma del sistema de regalías impulsada por el gobierno nacional y finalmente aprobada por el Congreso de la República.
Esta reforma es la tercera que en los últimos once años ha promovido el gobierno nacional para disminuir el crecimiento de los recursos que financian las funciones y competencias de los municipios. Las dos primeras se ocuparon de los ingresos de transferencia corriente que el nivel central envía a los municipios y departamentos. Todas estas reformas han estado a tono con una tendencia a retroceder en la descentralización. La hipótesis en este caso sugiere que, dada la reducción de recursos de regalías, los proyectos extractivos impulsados por el gobierno nacional encontrarán dificultades para ser “aprobados” en el nivel local. Con seguridad, pues, la tensión aumenta en un contexto de retroceso de la descentralización
La reforma que no solucionó los problemas
Desde 1991 la Constitución ordenó crear una LOOT para, en su momento, evitar todos estos desajustes, aclarar confusiones y precisar cuestiones poco claras, principalmente en materia de competencias. El pasado junio se sancionó por fin la LOOT, luego de casi veinte intentos fallidos, ley que debería atender la tarea atrasada desde entonces. Sin embargo, sus contenidos y desarrollos no abordan los problemas cruciales y, a cambio, se limita a ratificar lo que está contenido en otras leyes; además, en materia de competencias, aplaza la decisión y adiciona más principios a los que ya existían, como si el problema fuera de enfoque. La ley solamente aporta algunas claridades en materia de las competencias que los departamentos tienen en cuanto a OT.
Frente a este panorama, seguramente serán mecanismos como componendas políticas, presión social o chantaje económico los que se utilicen para resolver los conflictos de competencias en materia de OT y de negociación y análisis de los impactos socioambientales generados por la acción de la industria extractiva. Tales mecanismos terminarán imponiéndose sobre los canales institucionales, formales y democráticos. El reto del país, entonces, parece consistir en recuperar el debate, impulsar una reforma seria (por difícil que parezca) y, en general, hacerle caso a la Constitución.
(1) Este artículo condensa los principales resultados de un estudio que Societas, con el patrocinio de Revenue Watch Institute, solicitó a Foro Nacional por Colombia en torno al tema de la experiencia colombiana en materia de ordenamiento territorial y sus dificultades de implementación en un contexto de impulso a las industrias extractivas. Además de unas consideraciones generales, el estudio incluyó el desarrollo de dos análisis de casos municipales.
(2) Solo el pasado 28 de junio se sancionó la LOOT, ley que, sin embargo, no cumple con todos los encargos hechos por la Constitución.
(3) La inexequibilidad se dio porque la formulación del código no incluyó un proceso de consulta previa con pueblos indígenas, que es un aspecto incluido en el marco normativo nacional.
(4) El decreto 2201 también fue declarado inexequible.
(5) El actual Plan Nacional de Desarrollo (PND, 2010-2014) asigna al sector extractivo el 41% de la inversión de las “locomotoras para el crecimiento y el empleo”; además copará el 17% del total de la inversión programada para el cuatrienio, y el 54% del total de la inversión privada considerada.
(6) Alcaldía de Arauca, Plan básico de ordenamiento territorial. Acuerdo municipal 026. 20 de diciembre de 2000, p. 212.
(7) ROA, Tatiana. La Occidental Company en Caño Limón. Un caso de deuda ecológica: Censat Agua Viva y FoE Colombia, 2002, p. 5.
(8) Entrevista realizada el 15 de junio de 2011.
(9) En Colombia, los recursos de regalías se refieren a la contraprestación que se debe pagar por la explotación de un recurso no renovable. Hasta este año, aproximadamente el 80% de las regalías son recibidas directamente por los municipios y departamentos productores. Estos recursos no incluyen los montos pagados por impuestos que van directamente al gobierno nacional y que equivalen a casi el doble del monto pagado por regalías.
